【本文首發于作者微信公號“爸鼻馬迷”】/ 前幾天，心細的女兒有了小小的發現：在集貿市場里，分別由兩位年輕姑娘照料的兩家肉制品店比肩而立，生意卻是大相徑庭！A店生意興隆，顧客們排起了長隊；B店雖然鋪面商品毫不遜色卻少有人光顧。這不，連我們家買的熟牛肉也出自A店！A姑娘滿面春風地招呼每一位主顧，大姐大哥叫得一陣溫暖。她不僅樂于主動推介各種鹵肉制品，還不時地主動用刀切一點兒樣品送到主顧嘴邊免費品嘗。苗條的身影在偌大的鋪面中閃轉騰挪應付自如。B姑娘呢？可能已經習慣了這份清閑，偶爾有主顧挑選商品，她老人家抱著肩膀坐在椅子上眼皮都不抬一下。這就是根源！女兒對B姑娘大為不解，“隔壁的生意都這么好，她難道一點兒都不著急嗎？”我聞聽忽然有所觸動，“她或許根本看不上這份小買賣，說不定她還在期待著更加體面的賺錢方式吧。這就是所謂的心不在焉。”心不在焉，或暫時或永遠，反正心思就不在眼前的事兒上面。相對道德敗壞、三觀不正，心不在焉的確是個小毛病。但這毛病猶如潰堤之蟻穴，尾大不掉積少成多，把人搞得一輩子渾渾噩噩、毫無作為。長此以往，足以毀掉人一生的前程與幸福！B姑娘的心不在焉，至多拖垮一個鹵肉店。或許人家本就不缺錢，干這行圖個解悶兒。但擱在你我眾人身上，一時的心不在焉影響學習效果工作態度，長時間的心不在焉則會摧毀個人形象，落得個姥姥不親舅舅不愛的下場。/ / 對于學生來說，心不在焉是學習的大敵。人坐在課堂上裝模作樣，眼睛看著老師在黑板上奮筆疾書，可心思早就飛到“吃雞”游戲里去了。這樣的學習態度，任你天天熬到凌晨，也比不上課堂全神貫注的四十分鐘來得效率高；對于職場新人來說，心不在焉是工作進步的障礙。干這個活兒沒有人家體面，在這兒混沒有在那兒掙得多，掂量來掂量去，眼前的小活兒零活兒瞧不上也干不好，白白浪費時間。近年我接觸到的新入職學生朋友著實不少。這其中心不在焉的主兒大有人在！有一位碩士研究生畢業的小姑娘，就非常看不上初次分配給她的那些瑣碎工作。人家一個高才生，天天盼著能成為名播音名導演名記者，天生就是做大事的料兒，怎么會耐著性子寫那些沒人看的簡報總結呢？！怎么可能天天抱著電話協調瑣碎事務呢？！可在我看來，你連這些芝麻蒜皮的小事兒都干不來，連個電話通知都寫不囫圇，我又怎么敢把你往大事上擱呢？！這就是眼高手低心不在焉。對于這種職場上的心不在焉之人，我的應對只有一條：堅定地棄之不用！為了保住自己的前程飯碗，我絕不會讓一個心不在焉的渾人出來攪局添亂。一天天苦熬出來的我，根本沒閑工夫擺弄定時炸彈！個人心不在焉，至多耽誤自己一個人的前程，可當你經營一個家庭的時候也心不在焉，那就一定影響到全家人的福祉。為人父母者總是專注于自己的一畝三分地，絲毫不在乎孩子的想法，那親子之間的溝通就無從談起；子女總是局限在自己的得失當中，對父母長輩的好惡不聞不問，那就一定會為兩代人種下隔閡矛盾的種子；如果夫妻之間都只在乎自己的個人感受，根本不顧及對方的心情，那長久下來就是夫妻失和，家庭破裂。心不在焉實在是害人害己，禍患無窮！/ / 家庭的經營需要家庭的每一分子都要互相體諒、相敬如賓，一定要摒棄心不在焉這種小毛病。那么一個單位的領導如果也心不在焉，那就是典型的將熊熊一窩，直接把單位的幾十上百口老老少少全都帶進死胡同！領導不去想著為行業做貢獻為職工計得失，總是想著自己哪天能再升一級，總是嫌棄廟小裝不下自己這位大和尚，那就無論如何都不可能做到身先士卒，深孚眾望。領導的心不在焉，帶給下屬的信號就是風緊扯呼趕快找下家，師傅不在了趕緊分行李散伙兒。我結識的一位仁兄，身為某基層單位一把手，多年來就始終心不在焉渾渾噩噩。他總是琢磨著如何拉關系走門路，如何到一個經濟效益更好的單位掌權。結果該正常上的班總是不見人影，該正常推進的工作總是能拖就拖能不干就不干，最后連職工工資發放這種天大的事都不聞不問！搞得上級領導不待見、下屬職工不信任，自己威信掃地、顏面盡失，大白天進辦公室都是低著頭小步快跑偷偷摸摸。有道是不作死就不會死，何必呢？何苦呢？！/ / 一個小單位的領導心不在焉，鬧得自己不得安寧，官位不保，但一國領導人如果也是心不在焉，那就是天塌地陷生靈涂炭！大清王朝走向覆滅，固然有經濟落后、技不如人的原因，可也跟統治階層不愿面對世界競爭大局、辦事心不在焉有極大關系。雖然為了和世界各國打交道，清政府建立了總理各國事務衙門，但在衙門上行走的大臣們乃至身為朝廷中樞的軍機大臣們，人人都沉浸在權力斗爭和派系傾軋之中。老太后心里掛念的是壽辰慶典，官員們操心的是上司的臉色自己如何方便收錢，所以不論是英法聯軍內犯，還是中法戰爭、甲午戰爭，每當局勢緊張瞬息萬變之際，這些“頂戴花翎”們就壓根兒沒把正事當正事辦，抱著能拖一天是一天，能不和洋人見面就不見面的態度，推諉塞責、貽誤戰機，最終喪師辱國萬劫不復！可見，人人都會心不在焉，人人都可以身患這種小病而滿不在乎，但心不在焉卻會慢條斯理地懲罰每一個疾病宿主！當你在課堂上學習時，當你在設計求職簡歷時，當你經營一個家庭時，當你負責一個單位一個團體時，須知，心不在焉可不是個小毛病，那可是人生中最大的痼疾！
一、引言在基礎設施和公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式（PPP）是促進經濟轉型、推動新型城鎮化和供給側改革、創新投融資機制、加快政府職能轉變的重要舉措。在地方政府持續的債務壓力，由于PPP項目能充分發揮財政資金的杠桿作用，越來越受到各級地方政府的追捧。截至2016年6月30日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目總投資額約為10.6萬億元，全部入庫項目落地率23.8/%。財政部共組織過三批PPP項目示范申報工作，2014年和2015年申報數量分別為120個和782個，而2016年申報項目數量和投資額分別高達1070個和2.2萬億元，前兩批示范項目落地率達48.4/%。隨著各地PPP項目不斷推出和落地，如何充分有效地發揮地方政府在PPP項目中的監管職能，對真正實現PPP項目全生命周期的物有所值，保障公共服務供給質量、維護公眾利益顯得愈發重要。二、PPP項目中地方政府監管存在的問題縱觀PPP項目監管現狀，尚存在一些共性問題：1、重前期輕后期。目前地方政府普遍比較重視PPP項目識別、準備和采購階段，而對項目建設、運營以及移交的監管沒有周全的考慮；也有些地方政府受長期以來形成的“重建設輕運營”思路的影響，忽視對項目運營的監管。2、監管部門分散，職責不清。由于PPP項目和傳統政府投資項目在監管上是并行交叉的，PPP項目監管分散在財政、發改、規劃、國土、環保、住建、審計、監察等多個行政部門，當對某一事項監管適用不同的監管依據時，就可能導致多頭管理。另外，很多地方政府傾向性認為進入項目執行階段之后，項目監管完全是項目實施機構的責任，就可能導致政府監管角色缺失。3、監管能力不足。對很多地方政府來說，PPP項目還是一個新鮮事物，缺乏專業的人才及項目實施經驗，項目前期往往可以借助中介機構的力量實現有效監管，但是項目運營維護期的監管，往往是有監管之心，而無監管之力。三、PPP項目中地方政府監管框架PPP項目中地方政府的監管體現在PPP項目的全生命周期，主要包括：項目前期監管、建設監管、運營監管和移交監管。在不同的監管階段有不同的監管內容：項目前期監管主要包括立項審批等前期手續的監管和社會資本方準入監管；建設監管主要包括工程進度控制、工程質量保障、施工安全管理、資金安全管理、竣工驗收等；運營監管主要包括服務質量監管、服務價格調整、運營成本控制、運營績效評價和項目中期評估等；移交監管主要包括移交驗收、缺陷責任保證、項目后評價等。PPP項目全生命周期監管需要地方政府各行政部門各司其職、密切配合、協同推進。總的來說，PPP項目中地方政府監管主體包括三大類：項目實施機構，政府出資方代表及財政、發改、規劃、國土、環保、住建、審計、監察等其他政府職能部門。在項目前期監管中，其他政府職能部門主要負責項目前期審批手續的辦理，項目實施機構主要負責社會資本采購。在項目后期建設運營移交中，項目實施機構無疑是PPP項目核心監管部門，但項目實施機構監管離不開其他政府職能部門的支持及配合，政府出資方代表主要實施股東監管。PPP項目中地方政府監管框架如下圖所示。圖1：PPP項目中地方政府監管框架圖四、項目實施機構監管項目實施機構通過地方政府授權作為核心監管主體負責項目前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。對于PPP項目前期工作，項目實施機構通過聘請第三方咨詢機構等方式，基本上能夠按照財金/[2014/]113號等政策文件的要求實現規范運作。此處結合實踐經驗僅對社會資本引入之后項目實施機構對項目建設、運營和移交階段的監管進行梳理總結。總體來看，項目實施機構對社會資本//項目公司主要通過審批//審核、備案、現場檢查、協調解決、績效考核、中期評估、臨時接管等手段進行監管。圖2：項目實施機構監管架構圖1、審批//審核。一般來說，社會資本//項目公司的下列事項需要事先通過項目實施機構審批或征得項目實施機構同意：（1）建設資金使用；（2）建設工期延長；（3）設計優化及工程變更；（4）應急預案；（5）建設和運營期相關保險的購買及變更；（6）服務費用支付申請；（7）法律變更、稅收等引起的相關補償申請；（8）服務價格調整；（9）對特許經營權、收費權等相關權利進行轉讓或設置擔保權益；（10）對土地使用權等項目相關資產、設施和設備進行轉讓或設置擔保權益；（11）PPP項目合作期延長；（12）項目公司對外投資或超范圍經營；（13）項目公司股權轉讓；（14）項目提前終止；（15）違約責任免除等。2、備案。社會資本//項目公司的下列事項需要及時向項目實施機構備案或報告：（1）取得相關政府部門從事建設、運營的各種批準；（2）與工程建設、運營有關的一切機構選擇的相關文件，包括勘察、設計單位、總承包商、分包商、運營商、監理機構、材料和設備采購單位等的招標文件、合同等；（3）項目工程相關的技術資料、圖紙等文件；（4）項目融資文件；（5）項目工程進度、質量控制及安全管理等報告；（6）竣工驗收文件；（7）項目設施檢修與維護手冊；（8）年度經營計劃及中長期經營計劃；（9）年度經營情況報告；（10）項目檢修、設備重置等相應的技術文件；（11）年度財務會計報表；（12）項目公司股東會決議和董事會決議；（13）人員安全事故或設施、設備重大事故等。3、現場檢查。在不影響項目正常實施的情況下，項目實施機構有權派出代表進入項目場地進行例行性檢查和測試，以監察建設工程情況及項目設施運營維護情況，包括詢問相關人員、查閱各類建設運營資料、聽取匯報、實地查看、自行或委托第三方機構進行抽樣檢測或專項審計等。4、協調解決。在PPP項目合作期內，為了更好的保障項目公司高效運行，維護社會公眾利益，項目實施機構往往負責協調政府方更有能力解決的事項，包括：（1）協助社會資本//項目公司取得融資及建設所必須的許可、批準等證明文件；（2）協助取得項目用地//臨時用地，及協調與項目場地周邊所涉及的有關單位的關系；（3）協助項目公司完成項目建設所必需的道路、通水、通電等配套基礎設施；（4）協調其他基礎設施項目建設計劃與本項目建設進度的匹配等；（5）協助項目公司申請并獲得相應的稅收優惠或財政補助等。5、績效考核。績效考核是PPP項目實施過程中必要且有效的監管手段，項目實施機構主要通過常規考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水平進行考核，并將績效考核結果與政府相關服務費支付相掛鉤。績效考核指標體系通常包括三個部分：建設階段的可用性指標、運營階段的運維績效指標和移交階段的移交驗收指標。其中可用性指標包括質量、工期、環境保護、安全生產、社會影響等方面，運維績效指標包括服務質量、財務健康、系統安全、公眾滿意度等方面。項目實施機構可以組織包括其他政府相關職能部門、公眾、專家在內的聯合績效評定小組開展績效考核工作，也可以委托第三方評價機構進行績效考核。對于績效考核結果不達標的，按照約定扣減相應政府服務費，如果持續不達標，項目實施機構將通過臨時監管、提前終止等強制性措施以解決可能出現的問題。6、中期評估。項目實施機構還可以組織相關的專家、人員或聘請中介機構每隔3-5年對PPP項目運營及合同雙方的履約情況進行中期評估，尤其是特許經營類PPP項目。中期評估主要包括對項目公司的評估、PPP項目合作協議的評估及政府監管的評估，其中對項目公司的評估是重點，主要對項目公司投資建設發展、基本建設程序執行、企業財務狀況、產品和服務質量、運營管理和控制以及企業文化等進行全方面的評價。7、臨時接管（介入）。項目公司有下列行為時，項目實施機構通過有權實施臨時接管：（1）擅自以出售、轉讓、出租、抵押等方式處置項目設施或項目經營權；（2）存在重大安全隱患且拒不整改，危及或者可能危及公共利益、公共安全的；（3）因管理不善，發生重大質量、生產安全事故的；（4）擅自停業、歇業，嚴重影響社會公共利益和公共安全的；（5）被依法注銷、關停的；（6）發生緊急情況，項目實施機構合理認為該緊急情況會導致人員傷亡、嚴重財產損失或造成環境污染等。五、政府方出資代表監管目前絕大多數PPP項目都由政府指定相關機構與社會資本共同組建項目公司，政府方出資代表作為參股方，通常通過提名//委派董事、監事、副總經理和財務副經理的方式，實施股東監管。政府出資代表不參與項目公司的日常經營管理，但對項目公司日常經營管理享有監督權。圖3：政府方出資代表監管架構政府方出資代表委派的董事對影響公共利益或公共安全的事項享有一票否決權，如轉讓、出租、質押經營權或處置、抵押項目設施；停業、歇業計劃，會影響到社會公共利益和公共安全的；可能造成重大質量、安全責任事故的經營活動，會嚴重影響公眾利益的；可能導致公司被相關部門做出歇業、停業等嚴重處罰的違法經營行為等。政府方出資代表提名的財務副總經理有權參與對項目公司的預算、會計核算及財務管理等基本管理制度的擬定，并表達意見，享有對項目公司財務支出及會計賬簿、運營相關財務數據的知曉權與查閱權。六、其他政府職能部門監管其他政府職能部門PPP項目全生命周期實施監管中，也發揮著不可替代的作用。一方面其在各自職權范圍內發揮監管作用，另一方面在PPP項目實施過程中配合、協助項目實施機構更好的完成監管事項。圖4：其他政府職能部門監管架構（1）財政部門：財政部門作為絕大多數地方政府PPP項目協調牽頭單位，主要監管責任包括：對PPP項目進行物有所值評價和財政承受能力論證，PPP項目入庫，政府投資項目工程預結算審核和財務決算審核、將政府相關付費義務等納入財政預算、政府相關服務費的審核和支付等。（2）發改、國土、規劃、環保、建設等部門：主要在項目前期承擔各類審批職責，并在各自職權范圍內發揮監管作用。如發改委負責立項、可研；國土部門出具土地預審意見、協調征地拆遷及項目建設用地供應、辦理土地使用權證等；規劃部門核發規劃選址意見書、建設規劃許可證、建設工程許可證等；環保部門負責審核環境影響報告、環保驗收、項目環境安全監測等。（3）物價部門：對實行政府定價和指導價形式管理的PPP項目，其服務費價格標準及收費機制由物價部門會同有關部門共同制定。（4）審計部門：審計部門通過工程總價審計、工程管理審計、財務竣工決算審計及關鍵環節跟蹤審計等方式保障財政資金使用的安全性。（5）監察部門：主要負責突發性事件的監管，或政府重點關注領域進行階段性監管，如社會資本采購、工程質量、工程安全的監管等。七、PPP項目中地方政府監管的建議基于PPP項目中地方政府監管主體、監管內容、監管方式等的分析，并結合地方政府在PPP項目監管中存在的問題，建議：（1）地方政府建立專門協調機制，主要負責PPP項目評審、組織協調和檢查督導等工作；（2）明確各個行政職能部門的監管職責和監管范圍，落實監管人員，建立PPP項目監管考核機制和監管失職問責制；（3）加強PPP項目監管能力建設，包括PPP人才隊伍的培養、PPP項目基本監管制度的建設等；（4）在引進社會資本合作前，規范操作PPP項目識別、準備和采購工作，包括設置合理的績效考核指標體系、合理分配風險、確定合適的采購方式以及完善PPP項目合作協議條款等，保證后續監管的可操作性。作者簡介：王艷，睿立方咨詢公司副總經理，注冊會計師、律師。
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